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探索高质量财政建设路径为宁夏高质量发展储能蓄力（第2页）

（3）财政支出的民生保障功能有待改善

一是民生保障总体质量存在差距。2014—2018年，宁夏民生支出4713。2亿元，占全区一般公共预算支出的76。2%。以湖北、四川两省为例，两省民生支出占比分别为72%、65%，均不及宁夏民生投入占比，但是从民生财政保障重点排序看，宁夏以农林水、城乡社区事务、社会保障和就业、教育支出为重点，而湖北、四川省则以教育、社会保障和就业、农林水、城乡社区事务支出为重点，排序不同，反映出宁夏社会力量、社会组织参与度不强；民生领域政府间事权与支出责任划分不够清晰，部分市、县出台民生政策超出基本民生保障边界，加重了基层财政负担，民生事业可持续性面临严峻挑战。

二是民生支持保障的方式相对单一。与湖北、四川省相比，宁夏民生领域支出主要依靠财政支持，社会力量、社会组织参与度不强，市场资源配置作用发挥不明显。

三是民生领域政府间财政事权和支出责任划分不够清晰。一些领域中央和地方政府职责重叠，自治区和市、县区职责不分，供给体制不够细化明确，财政支出负担较重。个别市、县出台的民生政策超出中央和自治区范围标准，突破基本民生保障边界，更加重了地方财政负担，民生事业可持续性面临严峻困难挑战。

四是民生资金存在“重投入轻产出”现象。重资金申报、管理，轻资金绩效，部分民生项目贴近百姓生活不够紧密，群众知晓度、关注度、参与度不高，感受不明显。执行过程中，跟踪监管不到位，部分项目存在执行走样、管理缺位等问题。

（4）财政的科技创新支出推动效应未完全体现

一是科技创新体制机制尚不健全。支持创新驱动发展方面，部门间多头出台政策，系统性、衔接性、全局性不够，存在交叉重复和碎片分散问题。在人才管理体制方面，政策落实灵活性精准性不够，人才公共服务体系和法治保障体系不健全。在激励约束机制方面，传统观念对创新的束缚和影响较大，物质激励和精神激励结合度不够，外部监督、市场约束、企业内部约束机制不健全；科研评价体系和收益分配机制不科学，科研机构和科研人员付出与收获不均衡，整体获得感不强。

二是财政政策和资金集聚效应不强。政策重复和分散化导致有限的财政资金在预算安排中点多分散，支持重点不突出，资金效益得不到充分发挥。科技研发链条中各环节资金分配不均不合理，尤其在产业技术研发到成果转化衔接中支持力度不够，直接影响科技成果转化进程。部门单位项目储备不足，致使财政资金分配仍以传统的直接补贴为主，直接补贴占比达到90%以上，影响了科研项目资金绩效管理评价指标体系和以绩效评价结果为导向的财政资金安排机制的建立。综合运用股权投资、风险投资、贷款贴息、金融保险、保费补贴等手段方法不多、能力不强，财政引导撬动作用发挥不够。

（5）财政支出的环境保护作用需持续加强。宁夏生态脆弱与经济社会发展滞后的问题相互交织，发展与环境矛盾依然突出。主要反映在：财政自给能力弱，环境保护历史遗留问题和欠账多，经济发展与节能减排和污染防治矛盾突出、任务艰巨；部分地区污染物排放超标，综合治理体系不健全，重污染天气、黑臭水体、生态破坏等问题时有发生，大气环境质量和水污染还没有从根本上得到改善，距离中央的部署还有一定差距；环保事权和支出责任不清，市、县生态环保领域建设维护仍然以依靠中央和自治区为主的局面尚未得到有效改善。

三、优化财政支出结构，推动高质量发展的对策建议

（一）聚焦加强财源建设，促进财政收入可持续增长

一是兼顾各产业、各级次财源，兼顾税收收入和非税收入，全面增强自治区财政创收增收能力。突出建设重点，围绕重点产业、企业和项目精准施策，持续巩固和扩大支柱财源，将招商引资、项目建设的成效反映到财税贡献增长上来。突出结构优化，着力提升三大主体税种比重、税收收入占一般公共预算收入比重、财政收入占GDP比重、三产比重、二三产业产税率等指标水平。二是全力推动产业发展和企业培育，加大财政投入力度、优化资金要素供给，大力推动各项“减税降费”“财政扶持”政策落地落实，深化“放管服”改革，支持企业转型升级，支持产业集群成链，不断夯实财源基础。三是切实加强财源工作管理。健全国有资产资源管理制度，加强有偿使用收入管理，激励引入市场机制挖掘市政公共资源创收潜力。

（二）聚焦优化支出结构，保障重点领域发展需求

树立“大财政”思想，坚持有保有压原则，全面压减一般性支出，围绕自治区党委、政府中心工作，进一步明确经济社会发展的重点领域、重点项目、重点区域、重点问题，加强年度间、四本预算间的资金统筹调度，科学整合专项资金，大力盘活存量资金，着力用好增量资金，强化重点投入保障，提高民生福祉供给。

1。优化高质量发展的区域协同发展财政支持机制。一是建立全区公共服务均等共享衔接机制。强化自治区级统筹能力，加大对省域范围内基本公共服务投入向贫困地区、薄弱环节、重点人群倾斜力度。加快各地级市与辖区相关财政事权与支出责任划分改革，设立共同财政事权转移支付，推动财力下沉和市、县财力协调，建立以均衡性转移支付为主体、其他转移支付为补充的一般性转移支付体系，缩小山川财力和支出水平差异，推动支部建立医疗卫生、劳动就业等基本公共服务跨城乡、跨区域流转衔接制度。二是提升中心城市都市圈建设的带动效应和承载能力。支持设立银川都市圈建设投资基金和银川都市圈建设专项资金，支持加快推进银川市城际快速立体交通体系、西线供水、生态共治等重点项目建设，发挥银川都市圈的龙头带动作用。支持固原市和中卫市生态优先、脱贫富民、绿色发展，推进新型城镇化建设。学习借鉴国内中心城市都市圈建设经验，整体规划，形成辐射联动发展效应。三是加快推进乡村振兴战略实施。完善支持农业发展的财政金融政策，统筹完善涉农资金整合，深度实施脱贫攻坚保障、农业基础能力改善、山水林田湖草保护、现代农业、美丽乡村等建设。推动全区所有市、县区建立乡村振兴农业产业发展贷款风险补偿金制度，撬动金融资本投入农业农村，推动形成一批特色优势明显的全链条、高质量、高效益的现代农业产业集群。

2。优化高质量发展的产业融合发展财政支持机制。一是优化政府产业财政管理制度。完善政府股权投资基金投入机制，将种子基金、创投基金和科技成果转化基金授权宁夏国投集团自主决策，区财政配套出台激励机制和风险补偿机制解决容错难题。二是完善全区融资担保、再担保财政支持体系。对自治区本级7家政府性担保机构进行全面绩效评价，重建省级担保集团，研究整合方案，增强防范风险的能力。将现有担保公司和再担保集团作为一个部门或子公司进行管理，专门对接国家担保公司和市、县担保机构，研究省级担保统管市、县担保机构的担保体系。三是推动形成跨地区产业合作联动机制。抓住中央鼓励东西部合作共建产业园区的机遇，主动引进来走出去，落实好部区、央地战略合作协议，以承接产业转移示范区、跨省合作园区等为平台，推动建立发达地区与欠发达地区区域联动机制。学习借鉴先进省份“总部+基地”“研发+生产”等产业协作发展新模式，促进形成区域间产业分类开发、优势互补、融合发展的新格局。

3。优化高质量发展的基本民生保障财政支持机制。按照保基本、兜底线、促公平、可持续的原则，健全政府和社会“托底+补充”的民生保障总体框架，完善与宁夏经济社会发展水平和政府财力水平相适应的民生投入稳步增长机制，加快补齐民生短板。一是规范基本民生保障财政支出政策管理。全面梳理清理现行民生政策。摸清各级政策家底，建立台账，对效果不明显、群众不满意的政策及时修正，对群众急需急盼的政策及时补充，对标准过高或过低的民生项目及时调整，坚决避免不顾财力扩面提标，合理引导社会预期。稳慎出台新增民生政策。自治区各级政府新增出台民生政策时，须进行财政可承受能力评估和事前绩效评估，对超过财力承受能力的，超出基本民生保障范围的，暂不出台。引导扩大社会资金投入民生服务。各区政府应通过完善政府补贴、政府购买服务、依法落实税费减免政策、基金奖励、土地划拨等政策措施，引导社会力量加大民生投入。二是持续优化财政民生资金分配机制。（1）提高社会保障水平，继续推进机关事业单位养老保险制度改革，实行企业职工养老保险中央调剂金制度；提高医疗保险财政补助和个人缴费标准，增加个人缴费比例；支持医疗与养生养护融合的健康养老发展；统筹推进社会救助体系建设，完善低保标准制定和调整办法，健全困难残疾人补助政策；支持建立退役军人优抚安置制度体系。（2）完善支持农业转移人口市民化相关财政政策，推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，推进医疗保险异地就医、医疗费用直接结算工作，保障农民工随迁子女平等享受教育权利，提高农民工职业技能培训质量和水平。（3）全面优化教育投入，加强教育事业发展规划与中期财政规划的统筹衔接，合理确定阶段性目标和任务，重点保障义务教育均衡发展，逐步提高学前教育财政支持水平。（4）建设多层次、多元化医疗卫生服务体系，探索建立完善财政投入与公立医院发展相适应的政策机制，建立多层次、多渠道、多元化投融资体系，鼓励和支持第三方共建医疗服务平台。（5）完善公共文化服务体系建设，支持打造新型主流媒体，加快推进县级融媒体中心建设，支持文化旅游融合发展，加大公共体育设施投入。（6）加大城镇保障性安居工程建设支持力度，逐步转向以租赁补贴为主。指导自治区相关部门和市、县加强棚户区改造和老旧小区改造项目财政承受能力评估。

4。优化高质量发展的科技创新发展财政支持机制。一是健全科技创新体制机制。在自治区层面制定统一的创新驱动支持方案，建立政府引导、市场主导的创新驱动机制，全面深度整合跨部门创新驱动支持政策和资金，系统构建财政支持政策，有效激发创新驱动核心动力。积极贯彻落实国家研发费用加计扣除等税收优惠政策。建立完善政府采购支持创新产品和服务政策体系。二是创新资金分配方式，不断加大财政科技投入的引导撬动作用。（1）加强科技项目库管理，加大项目储备，大力推广竞争性分配机制。激励各级财政加大科技投入，形成区、市、县三级创新驱动政府投入稳定增长机制。支持企业建立研发准备金制度，政府每年新增科技投入资金主要用于带动企业R&D投入，实现企业R&D投入占全区R&D投入总额的70%以上。搭建自治区创新驱动资金管理平台，实现跨部门共管、共享、共评机制。（2）推进财政—科技—金融融合发展，支持引进或设立金融租赁公司、公募基金、第三方支付等法人金融机构，综合运用风险保证金、风险补偿、贷款贴息、保费补贴、转贷基金、科技保险等方式支持企业发展；完善产业担保体系建设，设立自治区担保基金，构建融资性担保、再担保、金融机构、政府之间的担保风险分担体系。（3）聚焦主要目标，统筹整合新型工业化发展资金、企业技术改造资金等项目资金，支持重点领域新技术新业态发展；整合科技研发类资金，重点支持以产业为导向的基础和应用研究；整合创新平台建设资金，培育建设高层次的研发平台；整合各类人才资金，实施更加灵活的人才政策。

5。优化高质量发展的生态环保投入财政支持机制。一是加快生态环保领域事权和支出责任划分改革。构建与生态文明建设相适应的转移支付体系，积极争取中央财政支持，切实提高重点生态功能区县（区）政府的财力水平。改进预算管理，按照事权和支出责任相匹配原则，科学合理编制中期财政规划，将大气和水污染防治相关项目纳入项目库并实施滚动管理。二是完善考核奖惩机制。对完成考核任务的市、县给予考核奖补、未达到考核要求的扣减结算补助，倒逼市、县落实生态环保主责主业。开展环保专项资金竞争性评审和因素法分配，引导各类社会资本投资积极参与生态建设和保护，促进生态治理规模化、专业化、集约化经营。三是巩固环境保护费改税，水资源税改革成果。将本来由自治区本级统筹使用的收入全部转移支付给市、县用于污染治理。深化矿产资源权益金制度改革，指导、督促市、县加强矿业权出让收益的征收和管理。

（三）聚焦强化财政管理，全力提升财政支出综合绩效

1。深化专项资金管理。全面清理现有财政支出政策，动态调整优化政策支持方向、目录类别、支出结构，按照取消一批、整合一批、调整一批、新增一批的管理思路，坚决摒弃“小散乱”“撒胡椒面”式的支持方式，改革专项资金投入方式、项目审批方式、预算编制方式、资金绩效管理和资金监管方式，进一步集中财力办大事、全面提高财政资金使用效益。

2。完善预算编制管理。全面推行零基预算，打破传统“基数加增长”的预算分配模式，清理沉淀闲置资金，建立“能进能出”“有增有减”的财政资金分配机制。深化部门预算分类管理改革，做实做细项目库管理，理顺基本支出、项目支出和专项资金关系，全面建立以项目库为中心的标准化管理模式。持续改进预算控制方式，推动实施中期财政规划管理，全面提升预算执行中期评估效率。强化预算刚性约束，进一步完善预算执行分析、考评、通报和问责机制。

3。全面实施预算绩效管理。牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，强化全覆盖、全方位、全过程预算绩效管理，注重宏观绩效和整体绩效，重塑预算绩效管理流程，实现预算编制、绩效目标、绩效监控、绩效评价等管理工作的有机统一。推动预算和绩效深度融合，实行预算事前绩效评估，完善绩效目标管理机制，推动绩效目标设定、评审、批复与预算资金申报、审核、下达有机融合。制定科学有效的绩效评价指标，重点实施新增重大政策事前评估、重大财政专项和公共财政政策绩效评价，强化评价结果应用，发挥绩效监控的预警、纠偏功能，推进评价结果与预算安排、政策调整挂钩，及时削减低效无效资金，建立以绩效评价结果为导向的财政资金安排机制，倒逼财政资金提高使用效益。

4。防控风险守住政府债务风险底线。认真落实中央和自治区关于防范债务风险有关要求，加强地方性政府债务管理，严格控制新增债务增量，逐步消化存量债务，坚决防止出现地方政府性债务风险，尽力而为、量力而行推进项目建设，坚决杜绝脱离财政承受能力投资和违规举借债务。制定稳妥化解存量隐性债务风险实施方案，积极探索规范化融资方式，防范债务风险。

作者单位：宁夏财政厅