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基于非税收入划转管理与探索（第1页）

基于非税收入划转管理与探索

郭　骏

土地使用权出让收入、矿产资源专项收入继社保和非税收入征管职责划转税务部门，是党中央、国务院做出的重大战略部署，对于促进政府职能转变、加强政府系统廉政建设、完善现代公共财政体系等，具有重大而深远的现实意义。土地使用权出让收入、矿产资源专项收入划转半年以来，财政部门和税务部门面临随之而来的诸多困扰和新的情况。因此，作为财政部门需要厘清发展思路、破除发展瓶颈，以推动非税收入管理工作高质量发展。

一、非税收入的概念

所谓非税收入，顾名思义，是相对于税收收入概念而言的，是指除税收以外，由政府相关部门依法利用国家权力、政府信誉等取得的各项收入。从财政收入组成来看，税收是财政收入的主要来源，而非税收入则是财政收入的重要补充形式。非税收入在2000年以前被称为预算外收入。2004年，财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》，第一次从国家层面对非税收入进行了界定。随着我国宏观经济进入“三期叠加”新阶段，为推进供给侧结构性改革，财政部又于2016年3月颁布了《政府非税收入管理办法》（以下简称《办法》），对其概念进行重新定义，明确非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。

二、非税收入管理存在的主要问题

（一）法治化建设进程相对缓慢

作为国家财政收入的重要组成部分，非税收入至今没有全国性、权威性、统一性的法律作为支撑依据，即缺乏一套完整的法律体系对其加以约束和规范。目前，非税收入全国性的规章制度，仅有2016年出台的《政府非税收入管理办法》，而该文件也仅停留在部门规章层面。部分省市（如湖南省、辽宁省、广州市）也曾根据自身的情况制定了相应的地方性法规或政府性规章，但是无论是从认识程度还是从权威性、及时性上都远远不够，这无疑在很大程度上制约了非税收入管理的法治化、规范化进程。

（二）操作流程上缺乏全国统一的非税收入征管工作规范

2019—2021年，自部分非税项目划转至税务部门征收后，操作层面缺乏全国统一的非税收入征管规范，征管流程、适用执法文书等缺乏统一规范。例如，在向缴费人发出催缴通知时，适用什么文书在企业注销清税时，是否必须强制对非税项目缴纳情况进行清算，如何处理和简易注销的关系，又如，非税项目具体的退费流程及部门间职能职责如何划分，等等。由于缺乏一套完整的征管工作规范，税务机关在日常管理工作中还存在心有余而力不足的现象。

（三）票据管理尚未全面统一规范

由于我国非税收入具有零星分散、项目众多、差异性大的特点，在征收上一般采用集中汇缴和直接缴款模式。票据是非税收入管理的源头，但目前依然存在两个方面的问题：一是其他非税收入执收部门（指除税务部门外的其他部门）征收的非税项目，票据使用和管理秩序有待进一步加强，如收费、罚没票据、财政收款收据混用等，核销和监控体系（尤其是针对医疗等特殊行业）不完善；二是税务部门征收的非税项目，在票据管理方面，也存在部门间的分歧。对于税务部门征收的非税项目，税务部门认为应使用统一的税收缴款书，可以规范、便捷地实现收缴非税收入款项实时入国库，而财政部门认为应使用财政部门出具的非税收入一般缴款书。

三、国外非税收入管理的现状以及经验借鉴

非税收入不仅仅是“中国造”，国际上对非税收入也有明确界定——国际货币基金组织（IMF）规定，财政收入包括税收收入、社会保险缴费、赠予和其他收入（包括政府的财产收入、商品和服务收入、罚没收入），其中赠予和其他收入被视为非税收入。世界银行认为，非税收入是政府为公共目的而取得的无须偿还的收入，如罚款、管理费、政府财产经营收入等，以及政府以外的单位自愿和无偿向政府支付的款项等。经济合作与发展组织认为，税收收入与非税收入的界限在于是否具有对应补偿性。相较而言，非税收入存在的比重与市场发展程度相关，绝大多数经济发达国家的非税收入占财政收入的比重相对较低，而发展中国家的非税收入占比则较高。

（一）美国

美国政府财政收入总体上以税收为主，非税收入的比重较低。2017年，美国的非税收入为2349亿美元，在全美（联邦、州和地方）财政总收入中所占的比例为6。07%。美国政府非税收入主要来源于捐赠、政府所有的企业和公共财产收入、公共设施使用费、行政性收费、罚款和没收资产收入。总体上讲，美国的非税收入受到严格规范的管理和控制，对于收费项目和数额的管理控制，与开征地方税收的管理基本上是一样的，都要由地方政府议会或社区的选民投票来决定的。

美国的非税收入具有如下特点：一是立法明确非税收入管理，早在1952年，美国国会就通过了《独立办公室拨款法》规定行政机构应依据该法要求设立非税收入项目；二是非税收入项目数量众多，2012年美国联邦审计办公室年报显示，24个主要行政机构的非税收入项目综合增加至3666个，较1996年增加了6倍多；三是非税收入征收管理采取统一的电子化征收。目前，美国财政部注册的电子支付平台已经集成了大部分联邦政府机构的收费职能，实现了非税收入征收的电子化；四是监督管理体系严密，在非税收入监督上，美国采取机构自查和外部监督并举的方式。其中，外部监督主体由总统预算和管理办公室、联邦审计办公室和国会预算办公室组成，三个部门有明确的分工，各司其职，实施监督管理。

（二）澳大利亚

澳大利亚的非税收入主要包括国有公司分红收入、公共物品和服务销售收入、利息收入等。2016年，澳大利亚非税收入为431亿澳元，在财政总收入中所占的比例为4。82%。澳大利亚的非税收入有如下特点：一是通过严格的法律程序确定政府收费项目；二是以“成本补偿”为原则确定收费标准；三是统一纳入预算管理，且受到严格的程序控制。

（三）新加坡

2016年，新加坡的非税收入为227亿新元，在财政总收入中所占的比例为27。88%。其非税收入主要包括：罚款收入——新加坡国土有限，为形成有效的秩序，新加坡政府“重典治国”，对违法者处以高额罚款，如在地铁里随地吐痰最高可处罚款1000新元；收取交通通行证费；提高小汽车税捐和私人购买小汽车价款并开征汽车路税。在征收管理上有三种方式；一是由税务部门直接征收（如汽车路税等）；二是由法庭组织征收（主要是罚金收入）；三是由有关部门组织征收并上缴国库。

（四）法国

法国行政层级分为中央、大区、省和市镇四级。其非税收入主要包括国有企业的经营收入、国家贷款和垫款的利息收入、国家财产收入和国家行政部门的业务收入、罚款收入等。2016年，法国的非税收入为626亿欧元，在财政总收入中所占的比例为6。29%。其非税收入受到严格管理：一是非税收入立项和审批需要经过一定的法定程序论证，收费项目和标准由《财政法案》提出，国民议会审议通过，中央政府审批；二是非税收入一般由财政部门直接负责，进入财政账户；三是非税收入全额由财政预算统一安排，与部门利益无直接关系；四是法国的议会负责监督检查政府预算支出能否反映市民意愿，审计机构全年进行定期或不定期的检查，提交审计报告，并向市民公开。

四、对策和措施

（一）建立完备的法律规章制度体系

相较于税收，非税收入征管的不足主要体现为立法层级较低，这无疑降低了非税收入征管的法律效力，增大了监管难度。因此，要推动“政府非税收入征收管理法”及其配套实施条例或细则以及各项目征管操作规范的出台，明确非税收入的概念、性质、范围、管理原则、征收管理的权利义务、法律责任等具体内容，就征管查罚具体流程与权限范围、各环节文书适用格式等内容做出明确规定，共同构建完备的非税收入法律规章制度体系，实为深化非税收入管理改革的核心要义。

（二）建立规范合理的非税收入项目结构体系

一是停征部分不合理、不合法的项目，主要包括过去因政府职权不清，或特定阶段内为筹集资金而设立的非税收入项目；二是将政府借由市场取得的经营性、服务性收入转化为收费，明确其不体现政府职能、通过等价交换形成价格的特性；三是结合税制改革，将一些具有税收性质和功能的收费项目改为税收，该类项目征收范围广泛，受益范围窄，不具备明显的利益补偿性质，且已形成规范的征收模式，来源稳定且规模大，适宜纳入税收范畴进行征管；四是保留具有明确、合理征收依据的非税项目，主要包括使用费和登记费，办理证照手续费等行政法规。

（三）建立科学高效的非税收入管理保障体系

1。深化非税票据管理改革

建议对税务部门负责征收的项目，统一规范使用税收通用缴款书，实行“税务开票、银行代收、实时入库”的征缴方式。由其他政府部门执收的项目也建议规范票据种类，统一使用非税收入一般缴款书，载明执收单位名称、收入项目明细以及付款人名称、收款人名称、开户银行、行号、金额等内容，以强化对一些不规范行为的管理。在此基础上，进一步规范非税收入票据使用与核销的日常管理，构建基于互联网的非税收入票据综合管理电子信息系统，实现非税收入收缴、清分、退付以及电子票据开具、查询、报销入账等全流程电子化管理，与当前政务网上办理的发展趋势相匹配。

2。加快推进非税收入征管机构建设

现阶段，我国非税收入征收管理部门过多过杂，缺乏统一的征收管理机制，造成参与非税收入征收管理支出全流程的众多政府部门，包括代行政府职能的组织，未能从根本上形成规范管理的意识。在“国家所有、政府统筹、多部门执收、财政管理”的权责分立体制中起管理作用的财政部门，更多的也是采取间接监管的形式。加之自2018年各省级财政部门进行机构改革以来，机构设置上专司非税收入管理的部门缺失，职能分散，如自治区财政厅目前的做法就是把原非税收入处业务分别划分到国库处、综合处，这在上下对接、管理力度方面都存在不足。

3。搭建非税收入信息化系统和共享平台

进一步完善非税收入缴拨信息管理系统，实现税费征管系统集成和优化整合，不断拓宽非税收入实体、网上、掌上、自助等多样化查询、申报缴费渠道。构建财政与金库、财政与执收执罚单位、财政内部横向纵向等各个关联单位之间的信息互联互通网络，全流程监控政府非税收入的收缴、拨付、核算，改进收入明细核算和对账办法，通过信息网络对非税收入来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，提高管理质效，确保非税收入征收管理的公开、安全和透明。

（四）建立“三位一体”的非税收入监管体系

建立税务部门与其他部门的联动综治费工作机制，推动预算、征收、监督三个方面互为一体、相互促进。非税收入应尽可能推行“税务收、财政管、部门支、审计查”的多部门共管模式。即先由税务部门征收非税收入，并纳入财政预算管理，再由相关部门或单位将这笔收入支付给用款单位或个人，整个非税收入的“收、支、管”全过程都要接受审计部门的监督。从这个意义上来说，税务征收有利于保障非税收入的安全性。

对非税收入实行统筹安排，提高预算管理科学程度。结合部门预算和国库集中支付改革，积极实行“收支脱钩”，通过统一编制预算，将执收执罚部门工作经费纳入预算管理并予以保障，切断部门组织收入与自身利益的关系。规范非税收入使用审批程序和审批权限，将财政专户返拨逐步转变为国库集中支付模式，由国库按非税收入支出计划执行进度安排调配核拨，真正做到缴拨分离。

此外，还应从两个方面加大监督力度：一是加强内部监督机制，二是拓宽社会公众的监督渠道。建立和完善非税收入征收的举报、稽查、奖励处罚和责任追究等监督管理制度，强化痕迹化管理，将非税收入管理纳入绩效，定期或不定期就缴费人反映的相关问题组织开展专项检查，强化绩效考核。

作者单位：红寺堡区财政局