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宁夏土地出让收支有关情况调研报告（第1页）

宁夏土地出让收支有关情况调研报告

何天文　黄　培　杨子楠

近年来，随着宁夏城镇化的不断推进，土地出让收入已成为财政收入的重要组成部分，为全区经济社会发展提供了有力的财力支撑。现将“十三五”期间宁夏土地出让收入有关情况简要分析报告如下。

一、基本情况

（一）主要政策制度

土地出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。在征收管理上，土地出让收入由财政部门负责征收管理，目前由自然资源管理部门负责具体征收，2022年，已划转税务部门征收。在预算管理上，按照国务院规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入政府性基金预算管理，收入全部缴入地方国库（即为“毛收入”），支出一律通过政府性基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”。在收入划分上，宁夏除农垦土地出让收入缴入自治区本级外（用于支持农垦产业发展、基础设施建设等方面），其他绝大部分土地出让收入属于市、县收入。

（二）收入情况

“十三五”期间，全区土地出让收入（即国有土地使用权出让收入，不含计提的相关资金）累计完成433亿元，年均增长4。9%，其中：2020年完成122。5亿元，增长48。3%。分级次看，区本级累计完成3。4亿元（2020年为0。9亿元），占全区的0。8%；市、县级累计完成429。6亿元（2020年为121。6亿元），占全区的99。2%。总体来看，宁夏土地出让收入有以下几个特点。

一是规模小。从绝对规模来看，2020年，宁夏土地出让收入完成122。5亿元，全国各省土地出让收入完成8。4万亿元，宁夏仅占全国的0。15%。从相对比值来看，2020年宁夏土地出让收入占全区地方政府性基金预算收入（159。8亿元）的76。6%，占全区地方一般公共预算收入（419。4亿元）的29。2%，而全国这两个比例分别为93。6%和84%。与全国各省相比，无论从绝对数看，还是从相对比值看，宁夏土地出让收入规模都明显偏小。

二是增幅小。2016—2020年，宁夏土地出让收入从2016年的78。1亿元，增长到2020年的122。5亿元，年均增长4。9%。全国各省土地出让收入则从2016年的3。7万亿元，增长到2020年的8。4万亿元，年均增速达到16。4%。与全国相比，宁夏土地出让收入年均增幅低11。5个百分点，增速偏低。

图1　“十三五”时期全区土地出让收入趋势图

三是年度起伏大。2016—2020年，宁夏土地出让收入年度增幅分别为-19。1%、-13。6%、22。2%、0。2%、48。3%，最高相差达67。4个百分点，呈现出显著波动状态，非常不稳定。

图2　“十三五”时期全区土地出让收入分布情况图

四是区域差异大。银川市作为首府城市，在全区经济社会发展中具有重要地位，各项指标大都体现出“一家独大”的特点，而在土地出让收入方面，这一特点体现得更为突出。从体量看，2020年，银川市土地出让收入达到74亿元（不含“两县一市”），吴忠市为11。2亿元，其他各市、县均不足5亿元。近5年，银川市土地出让收入累计完成223。3亿元，占全区的51。6%，且占比呈不断提高态势，从2016年的38。7%增加到2020年的60。4%，其他市、县比重相应大幅下降。从增速看，5年来银川市土地出让收入年均增长14。6%，高于全区平均增幅9。7个百分点，而其他市、县年均下降3。9%，银川市和其他市、县之间形成强烈反差。此外，各市、县之间也呈显著分化态势，全区19个市、县中，近5年年均增幅最高的同心县达到51。6%，最低的隆德县为-49。1%，有9个市、县年均增幅为负。

图3　“十三五”时期银川市与其他市、县土地出让收入对比图

（三）支出情况

“十三五”期间，全区土地出让支出（即国有土地使用权出让收入安排的支出）累计完成443。3亿元，年均增长0。5%，其中：2020年完成104。1亿元，增长44。1%。

分级次看，近5年，区本级累计完成2。1亿元（2020年为0。1亿元），占全区的0。5%；市、县级累计完成441。2亿元（2020年为104亿元），占全区的99。5%。

分性质看，土地出让支出可分为两大类。一类为成本性支出，包括征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等。近5年，成本性支出累计完成387。7亿元，占总支出的87。5%。一类为非成本性开支，从扣除成本性支出后的土地出让收益中安排，依法用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等方面，使城乡居民共享土地增值带来的收益。近5年，非成本性支出累计完成55。6亿元，占总支出的12。5%。

二、存在的问题

（一）土地出让收入增长空间有限。一是可出让的土地资源有限。“十三五”期间，银西高铁、河东机场三期、光伏、风电等一批自治区重点项目工程占用了大量的土地。其中银川市地理位置较好的地块大多已出让完毕，现有城市建成区内建设用地指标已所剩无几。另一方面，受国家对房地产市场调控影响，房地产企业拿地趋于谨慎，加之各市、县去库存以及商住用地批地难度加大，预计“十四五”时期，宁夏土地出让收入难有较大增长。二是地价不高。一直以来，宁夏土地收入主要来源于各市、县政府买卖土地。但由于宁夏经济欠发达，人口规模小，土地市场资源配置不足等原因，无论是工业用地、商住用地，与全国其他省份相比，土地出让价格都较低，土地出让收入可增长空间不大。

（二）征地补偿标准较低。“十三五”期间，宁夏的征地补偿标准一直是按照年均产值计算的，平均补偿标准为23025元亩，且低于陕西、甘肃等地。随着土地市场和各地经济的发展，年产值下的征地补偿标准不仅难以保障被征地农民的合法权益，且不符合土地出让市场价格规律。2020年，在《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正版）颁布后，宁夏实行区片综合地价，充分考虑土地用途、资源条件、产值、区位、供求关系、人口及经济社会发展水平等因素，全区平均征地补偿标准由23025元亩增至27702元亩，涨幅为20。31%。补偿标准最高为银川市辖区I区片54500元亩，最低为泾源县Ⅱ区片16500元亩。区片综合地价在保障被征地农民合法权益的同时，更加符合宁夏土地出让市场的实际。

（三）土地出让收支矛盾突出。“十三五”期间，宁夏大部分市、县的土地出让收入在弥补成本性支出和偿还专项债务后，已没有从土地出让收益中计提被征地农民养老保险等的资金来源，用于乡村振兴等其他方面的资金支出更是无源之水。以2020年为例：宁夏完成土地出让收入122。5亿元，支出104。1亿元。“十四五”期间，我区各市、县（区）土地出让收入用于农业农村的比例将逐年提高。除政府专项债务风险较高的地区外，从2021年起各市、县（区）土地出让收入用于农业农村比例将以10。75%起步，每年提高0。05个百分点，到2025年底达到11%。如果不能通过跨省（区）土地指标交易或盘活存量用地等市场方式，有限的土地出让收入将难以满足乡村振兴等需要。

（四）土地资源市场化程度不高。随着国家土地制度的改革，土地市场机制的完善，土地交易已呈多元化态势。比如：经营性建设用地、农村集体经济建设用地入市交易、土地指标跨省交易等现代土地资源供给方式为增加土地出让收入提供了广阔的空间。但宁夏土地市场不够活跃，土地流转受让方存量有限，长期处于买方市场，加之各级流转交易服务平台“热度”不足，发布信息常常“无人问津”，且入场交易程序比传统流转方式相对复杂，致使农户和新型农业经营主体入场交易的积极性不高，依然通过自行签订合同的方式流转土地。2020年全区仅有兴庆区、青铜峡市等少数县（区）流转交易机构开展了土地经营权流转业务，交易量不足2%，未能完全发挥出盘活土地资源、规范交易行为、产生溢价增值的作用。

三、原因分析

（一）存量用地开发不够。一是闲置土地未利用。对供而未建、用而未尽、建而未投等低效用地，没有及时开展摸底调查、盘活利用，造成土地资源的浪费。以农村宅基地为例：2020年，全区农村拥有宅基地97。12万宗71。27万亩，超面积农户36。97万户，占总农户数的39。21%。非本集体成员占有的宅基地3。93万宗2。48万亩，闲置宅基地5。3万宗3。7万亩，其中空闲废弃宅基地0。85万宗0。58万亩。只有6个县（市、区）审批新增宅基地475宗214亩；征收宅基地1498宗769。71亩；出租宅基地2566宗1553。77亩；转让宅基地2740宗1841。66亩；有偿退出宅基地面积200。50亩，有偿退出补偿金额1359。09万元；复垦宅基地面积1163。28亩，其中城乡增减挂钩调剂使用面积499。02亩、收益8743。16万元。二是耕地储备不够。根据全国耕地后备资源调查评价成果，宁夏现有耕地后备资源约100万亩，近期可开发利用约30万亩。目前，通过整治荒地、闲地、废地，盘活利用新增耕地仅2。1万亩，耕地的后续开发潜力还未充分挖掘。

（二）对土地收入依赖程度高。以2020年为例，银川市、吴忠市本级一般公共预算收入完成106。7亿元、14。4亿元；土地出让收入完成74亿元、9亿元；永宁县、西吉县一般公共预算收入完成8。8亿元、1。8亿元，土地出让收入完成4。2亿元、2。3亿元。数据表明：宁夏市、县的土地出让收入与一般公共预算收入各占半壁江山，不仅是各地财政收入的重要来源，更是各地财政支出的重要保障。

（三）土地管理模式单一。长期以来，宁夏的土地供给方式主要采取政府无偿划拨和有偿出让两种。随着土地市场的逐步发展和完善，多渠道供地、弹性年期、租让结合等多种管理模式，已成为现代土地市场交易方式。而宁夏受经济发展和管理方式的制约，在创新国有土地供给方式、完善土地市场交易等方面，与经济发达地区有明显的差距。比如：城乡建设用地增减挂钩、耕地指标跨省（区）域交易等现代管理模式还处于起步阶段，短期内难以产生经济效益。

四、政策建议

（一）拓宽土地出让收入增收渠道。结合宁夏土地权改革，尽快研究制定符合市场要素，适合宁夏土地资源的国有土地出让收入机制。一是进一步扩大宁夏国有土地有偿使用范围，减少非公益性土地划拨；二是探索实行多种国有土地出让方式并行机制，采取先租后让、租让结合等弹性供地方式；三是加大宁夏耕地后备资源的储备，积极将其他草地、盐碱地、沙地、裸土地整治为耕地，争取将宁夏新增耕地指标纳入跨省补充耕地国家统筹指标任务中，为宁夏乡村振兴带来“真金白银”。

（二）盘活利用存量土地。将盘活存量土地作为深化土地权改革、支持宁夏先行区建设的重要举措，在全区持续开展土地盘活利用专项行动，将土地盘活利用落实落细。通过盘活全区建设用地、耕地、宅基地，进一步拓宽宁夏跨省域补充耕地、城乡建设用地增减挂钩节余指标区内外调剂范围，用足用好中央和自治区节余指标跨省（县）调剂政策。

（三）统筹整合乡村振兴资金。制定符合宁夏经济发展水平，加大乡村振兴资金支持政策。一是调整宁夏土地出让收入使用范围，将全区土地出让收益的50%用于农业农村。按照中央“取之于农、用之于农”的要求，在乡村振兴方面，重点支持自治区九大产业、百万移民致富提升行动、生态文明建设等重点领域。二是将宁夏土地指标调剂资金全部用于改善深度贫困地区农民的居住条件，增加有效耕地面积，做好过渡期内土地资金政策的有效衔接。三是加大对性质相同、用途相近的资金，尤其是跨部门、跨行业相关资金的统筹力度，整合用于农业生产、畜牧生产、水利发展、林业改革、农田建设等方面，保障宁夏土地权改革顺利实施。

（四）制定符合现代土地市场的制度。在国家政策规定框架下，制定出台宁夏土地指标跨省域调剂补助资金分配使用管理办法，建立收益分配机制和良性循环机制，细化明确资金使用范围和方向，统筹用好资金，确保为巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略发挥应有作用。建立健全区内城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂和耕地指标统筹政策，出台办法明确指标统筹调剂规则、政策、价格标准等内容，加强指标和资金管理，用经济手段解决县区间土地指标不均衡的问题，实现县区间资金资源优势互补。积极探索建立市场化机制，完善指标交易平台，充分发挥市场对土地资源的配置作用。

作者单位：宁夏财政厅