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日本环境治理之经验（第1页）

日本环境治理之经验

张小盟[宁夏大学经济管理学院教授、副院长]

2005年的8月5日至8月7日、2005年8月24日至8月26日，笔者随同島根大学法文学部的上園老师在富山县的神岡鉱業、倉敷水島工业区、大阪的西淀川等地域进行了实地的见学调研活动，对这些地域的环境治理有了深刻的感性认识。

富山县位于日本中部地区，在富饶的富山平原上，流淌着一条名叫“神通川”的流，这条河贯穿富山平原，注入富山湾，不仅是居住在河流两岸人们世世代代的饮用水源，也灌溉着两岸肥沃的土地，使之成为日本主要粮食基地的命脉水源。

20世纪初期开始，人们发现该地区的水稻普遍生长不良。1931年又出现了一种怪病，患者大多是妇女，病症表现为腰、手、脚等关节疼痛。病症持续几年后，患者全身各部位会发生神经痛、骨痛现象，行动困难，甚至呼吸都会带来难以忍受的痛苦。到了患病后期，患者骨骼软化、萎缩，四肢弯曲，脊柱变形，骨质松脆，就连咳嗽都能引起骨折。患者不能进食，疼痛无比，常常大叫“痛死了！”“痛死了！”，有的人因无法忍受痛苦而自杀。这种病由此得名为“骨癌病”或“痛痛病”（Itai－Itai?Disease）。

1946－1960年，日本医学界从事综合临床、病理、流行病学、动物实验和分析化学的人员经过长期研究后发现，“痛痛病”是由于神通川上游的鉱山企业所排放的废水引起的镉（Cd）中毒。镉是重金属，是对人体有害的物质。人体中的镉主要是由于被污染的水、食物、空气通过消化道与呼吸道摄入体内的，大量积蓄就会造成镉中毒。

1890年左右，三井金属神岡鉱業所在神通川上游地区开始采矿冶炼，神岡鉱業鉱山逐渐成为日本铝矿、锌矿的生产基地，由于当时的采矿冶炼内没有采取任何的环境保护措施，导致含镉的废水未经处理从山涧流出汇入神通川，致使高浓度的含镉废水污染了水源，在神通川的下游地区形成大面积的污染，下游农民用这种含镉的河水浇灌农田，水稻生长不良，生产出来的稻米成为“镉米”，“镉水”和“镉米”把神通川两岸的人们带进了“痛痛病”的阴霾中。“痛痛病”正是由于鉱山冶炼过程中排放的含镉废水污染了周围的耕地和水源而引起的，1910年左右，神通川流域出现了“痛痛病”患者。

1962年，富山县为了调查“痛痛病”的发病原因，“痛痛病”对策连絡拹議会结成。1963年6月，厚生省，文部省、医療研究机构开始了国家级的调查研究。1968年3月27日年研究小组发表最终调查结果：“痛痛病”是由三井金属神岡鉱業所排出的含镉的废水所为。1968年1月，“痛痛病”提訴弁護団成立，“痛痛病”患者及其家属对三井金属神岡鉱業所提出民事诉讼，1971年6月30日，“痛痛病”诉訟，富山地裁判决，被害住民勝訴。三井金属神岡鉱業所不服上訴，1972年8月9日再次判决被害住民勝訴。这次判决之后，形成了三个重要的决定：“关于痛痛病賠償的誓約書”、“关于土壤污染问题的誓约书”和“公害防止协定”的协定书。这三个协定书制定的很具体，操作性很强，对日后神通川流域的公害防止和公害治理发挥了重要的作用，体现了“污染者付费”的环保经济法则。1972年11月，由神通川流域Cadmium被害団体连絡拹議会，“痛痛病”弁護団，专门的科学研究者和三井金属神岡鉱業所共同组成联合体，对鉱山的排水系统，鉱業所内外的浮游粉尘，旧沈殿池、堆积场，高原川等进行实地的调查监督，以期保证鉱区内的污染治理达标，截止2005年的8月5日，这个联合体已连续坚持34年。

西淀川位于大阪市的西北部，四周由淀川、神崎川和左门殿川所环绕，是大阪和兵库县交接的要冲，最初作为渔业和农业的村落繁荣起来，而西淀川区诞生于1925年（大正14年）4月1日。从明治、大正到昭和的早期，随着铁路、公路和桥梁等基础设施的急速进展，纺织、机械、金属、钢铁、化学等近代工业高度集中，在本区及其周围形成了一大工业地带，随着工业企业的高度集中以及生产过程中排放的各种废弃物的增加，在这一地域产生了严重的公害问题，空气污染成为这一地域公害，大阪一度成为著名的“烟都”，成为政府划定的公害地域。20世纪70年代，随着日本工业的不断发展和新的产业政策的出台，西淀川地区原有的纺织，钢铁，化学工业企业经营方式发生变化了较大的变化，一些企业相继外迁到别的地区和一些发展中国家，污染源在国内和国际间隐性转移。由于环境污染负的外部性的客观存在，加之发展中国家对污染管制的欠缺，污染源在国际间的转移呈现扩大的趋势，关于这一点，还没有引起日本学者的关注。大阪市针对自己区域的污染特征，在当地住民的强烈呼吁下，及时推进了污染发源地的治理对策，使环境治理上获得了一定的成果，昔日的“烟都”已不复存在，昔日的污水沟已经变成今日的林荫大道，西淀川生气勃勃的产业活动一直持续至今。大阪西淀川作为交通枢纽，除了国道2号、国道43号、淀川大道之外，还有阪神高速公路池田线、神户线以及湾岸线等途径此地，随着交通工具的日益发达，汽车所排放的尾气构成新的大气污染，目前，大阪西淀川的空气由过去的工业废气污染转化为汽车尾气排放污染，少年儿童的哮喘的发病率提高。环境治理既是一个经济问题，又是一个世界问题，污染源随着经济发展而呈现不同的特征，需要全球的共同努力，需要发达国家和发展中国家的协同作战，环境保护和环境治理任重而道远。

一、环境的污染与破坏是伴随着经济社会的高度工业化和产业化而出现的现象。无论是发达国家还是发展中国家，无论是日本还是中国，环境问题都是工业高度发展过程中的烦恼，环境问题与经济发展相伴而生。纵观日本的经济发展史，太平洋战争以后为了重建第二次世界大战中荒废了的国土，赶上和超过世界上的先进国家，举国上下致力于产业复兴，专心于经济的增长。从1955年开始，日本经济由战后复兴期进入高速成长期，日本在50年代至60年代末约二十年的高速成长期中，保持了年均10％以上的经济发展速度。在此期间，日本的重工业和化学工业得到飞速发展，以重化学工业的发展为基础，整个日本产业的生产力、生产效益和劳动条件得到提高，国民的生活水平也得到明显改善。在这一过程中，全国各地到处都在进行无视与自然相协调的过分开发和工厂作业，集中力量发展重化学工业，从而给作为人类生存基础的自然环境带来了严重污染和极度恶化，成为一个公害大国。20世纪70年代，日本国一联串的举世震惊的公害事件相继发生：三重县四日市的哮喘病，熊本县水俣市水俣病、富山县的痛痛病等。战后，日本经济高速增长，伴随重化学工业发展产生的产业公害型环境污染（水质污染和大气污染）迅速加剧，国民身体健康和生存环境受到极大威胁。从20世纪70年代初开始，日本逐步加紧环境治理。我们在富山神岡矿业、仓敷水岛工业区、大阪西淀川等地域见学期间接触环保部门的官员、企业界和民众团体，总的印象是日本的环境经历了“先污染，后治理”的过程。在这个过程中，环保部门、企业和住民都投入了极大力量，多管齐下，综合治理。经过20多年的努力，日本的环境保护初见成效，终于使过去曾严重污染的城市天变蓝了，水变清了，空气清新了。特别是富山县神通川流域山清水秀，草木茂盛，要不是见学前了解相关背景知识，还以为这是日本著名的风景区，经过近30年的治理，这些地域在环境治理上取得一定成绩，效果显著。随着日本经济不断崛起，国民的生活水平的不断提高，生活方式多样化，城市生活型公害呈不断上升趋势：机动车引起的大气污染和噪声问题；生活污水排放引起的水质污染问题；因大量生产、大量消费、大量废弃而产生的废弃物处理中产生的污染问题。目前，日本环境问题正在发生变化，从最初的高度经济成长时期发生的工业污染和公害问题逐步转为日常生活中垃圾废弃物、水质、空气污染以及全球变暖问题。在经济发展过程中各国都面临着环境问题和可持续发展问题，但在不同发展阶段却有着不同的解决课题。中国经济从20世纪80年代至今，经济一直快速增长，GDP的年平均增长速度在7%-8%之间，和日本20世纪50年代、60年代的经济成长期很相似，举国上下以经济建设为中心，经济快速增长。作为发展中国家，中国的环境现状不容乐观，尤其是水质污染事件和工业废气污染事件时有发生。中国环境生态系统的重心又位于中国西部地区，长江、黄河的发源地均在中国的西部地区。1997年，中国政府为了缩小地区之间的经济差距，均衡全国的经济发展，实施“西部大开发”的战略措施。伴随中国西部地区经济的不断发展，环境污染日渐显现，由于环境的不可逆性以及环境损失难以估量之特征，中国的西部地区在经济发展中必须借鉴发达国家，特别是邻国日本的环保经验，协调经济发展与环境保护之间的关系，经济发展决不能以环境恶化为代价，西部大开发不能走"先污染，后治理"或者“边污染，边治理”的之路，必须把保护生态环境纳入西部开发政策的目标和计划之中，预防为主，防治结合。

二、“依法治污”是日本环境治理的一大特征。纵观日本环境保护的历程来看，日本在经历了公害盛行阶段后，吸取了惨痛的教训，政府、产业者、公众的环境保护意识逐步觉醒，从1970年后，对环境保护开始重视，时至今日，其环境保护的广度和深度都达到了世界一流的水平。日本治理环境污染的最基本手段就是立法，日本的环境立法完善，易于操作，执法到位。日本1967年7月通过了“公害对策基本法”，同年8月公布实施。通过法律明确规定环境保护的基本政策和基本环境计划，明确中央和地方政府、企业和个人的责任。1973年6月内阁会议通过“公害健康被害补偿制度”，并在同年10月公布事实施，这项补助制度在当时也是世界仅有的，体现了“谁污染，谁治理，谁付费”的经济法则，至今还值得一些发展中国家借鉴学习，对污染排放者从经济上、法律上予以严惩。

进入90年代，环境管理发生了观念上的变革，从经济优先转为经济与环境兼顾。1991年12月日本环境厅长官接受“中央公害对策审议会”的建议，自1992年7月起积极研究制定“环境基本法”，并在1993年11月完成“环境基本法”，“环境基本法”于此之前的“公害对策基本法”的最大差别是：后者的环保问题以生产过程为中心所产生的课题，而前者则是将资源分配、物流、生产使用等所有过程的课题均包括在内。日本企业对环保的认识也逐渐由经营成本的负担，转向为因公害发生赔偿时比起事先预防于未然的成本高的多。而且通过省能源、省资源、资源回收等也可以达成节约成本之效果。尤其是在世界环保意识下，环保商品也较易为社会公众所接受，因此可持续发展的社会理念成为时尚。20世纪90年代日本的环保政策可以说透过整合性体系华政策达到保护自然环境，提供舒适的居住环境的目的。行至21世纪，随着日本经济的不断发展，日本环保观念又发生了更高层次的飞跃，循环型社会系统的确立，企业主动型治污理念的强化，使日本朝着全领域的环境保护快速发展。

伴随中国近20多年经济的高速增长，中国也是污染事件高发的国家，特别是在中国的西部地区，经济发展与环境保护是一对矛盾。经济不发展，人民生活水平不提高，老是落后于沿海地区，老百姓迫于生计，会不自觉破坏环境。但经济发展应该是“可持续发展”，对自然资源的开发利用应该是适度的，可持续的，避免造成环境污染。对付环境污染，市场是失灵的，地方政府特别是基层政府出于本地的经济利益考虑，为了追求较高的GDP以及经济落后地区的“经济增长优先”以及“地方保护主义”的主导思想，使得环境污染大行其道。对中国西部地区来说，要避免环境污染以及公害事件的发生，只能依靠法律制度。自20世纪80年代后期至90年代，中国开始注意到伴随经济发展不断恶化的环境问题所带来的危害，开始从法律的上予以规范，用政府“看得见的手”寻找环境污染的“买单者”。为了加强环境管理，中国已经制定和完善了环境保护的法律法规，1989年12月26日颁布实施《中华人民共和国环境保护法》其宗旨是：保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展。本法中所称环境，是指影响人类社会生存和发展的确各种天然的和经过人工改造的自然因素总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然古迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。中国在环境治理方面存在的问题，并不是因为缺少相关的法律法规，而是由于管理不善和管理不严或者说是有法不依、执法不严而造成的。在中国的西部地区，污染的受害者大多是农民，农民的法律意识和自我保护意识淡漠。加之污染的责任认定比较困难，使得污染企业得不到法律和经济上的制裁，由于制度设计的缺陷，污染企业有污染的积极性。在中国要治理环境污染，更为重要的是要有强有力的执法部门、管理部门和文明的社会公众来监督实行这些法律、法规和标准。

三、企业积极参与环境治理活动。伴随日本对环境保护观念的变化以及立法宗旨的变化，日本的企业顺势而为，20世纪70年代正是日本公害盛行的时候，在“公害对策法”实施之后，在日本政府一系列鼓励提高企业对防治污染机器设备的投资的政策鼓励下，作为环境主体的企业，20世纪70年代日本的企业就安装先进的环保设施（诸如：脱硫装置、吸尘装置、污水处理装置），大大降低各种污染物的直接排放。企业也在环保部门的指导下积极开展ISO14001环境管理体系的认证，采用先进的生产的技术、生产清洁产品、发展环保产业和循环经济。我们见学的JEF株式会社（西日本制铁所）在1998年7月就获得ISO14001认证资格，2005年的2月8日又获得重新认证，每年都要向社会发行《环境报告书》，详细介绍企业的环境治理状况。JEF株式会社下设一个污染物处理中心专门负责对仓敷市生活垃圾的处理，环保理念深深植根于日本企业的生产过程中。一些容易产生污染的企业一般都配有环境管理人员，他们必须通过通产省组织的高水准的技术及有关法律的考试，负责本企业的环境治理。我们知道。治理污染需要投资，投资对企业来说是一种额外的负担，尤其是在中国的西部地区的企业，企业投资污染治理的设备的积极性不高。2002年，我曾经对中国宁夏企业的环境治理进行调研时发现，一些造纸企业没有污水处理设施，即使有，也是形同虚设，应付上面和环保部门的检查，没有真正的运转。被调查的大多数企业没有专门的环保机构，环保职能挂靠“生产科”或“企管科”，人员配备少，企业一般只有2~3名兼职环保人员，对所属企业的环保情况、环保数据知之甚少。中国西部地区在经济发展过程中，可借鉴日本的“补偿制度”，对于自然资源的开发，实行"谁开发谁保护"的政策；对于污染的治理，实行"谁污染谁治理"的政策，把保护环境、治理污染的责任落实到每个企业和单位。

四、民众自觉的环保意识是环境保护的重要驱动力。日本非常重视垃圾分类和回收工作，在垃圾分类上提出：“分类就是资源，不分类就是垃圾”的环保理念。住民严格按照环境保护局每年向家庭发放的介绍垃圾处理和再生利用状况的宣传手册，积极参与废旧资源回收和垃圾减量化工作。初到日本居住，首先要学会倒垃圾。在我们生活的社区，周一和周四是倒“可燃垃圾”的日子，周二倒“不可燃垃圾”，周二倒旧报纸、瓶瓶罐罐等“可回收垃圾”，喝完牛奶的纸盒包装也都要剪开冲洗干净放在专门的回收箱里，附近的小超市都设有回收专桶。在楼下的会客厅，贴着一张垃圾分类回收的日历表，详细表明每一类垃圾的回收时间。地域内住民的强烈环保意识和参与意识是环境治理的主要力量。同时日本公众还积极参与、监督政府和企业为推进环境保护所做出的努力和效果。日本著名的痛痛病的发源地三井金属鉱業所，1972年8月9日诉讼审判结束，被害住民胜诉，1972年11月第一回立入调查开始至今，律师、学者、被害团体联络协议会大规模的实地调研考察一直坚持34年，参加的人数在70人左右，好多人都是自费调查，其中有一部分人是每回都参加，他们有的已是70高龄的老人，70高龄的老人应是在家颐养天年的年龄，何须如此奔波？正是他们对神岡矿业的环境治理持续调查，监督企业和监督政府环境保护措施是否到位和环境治理的效果的精神，为神岡矿业和神通川流域环境治理乃至全日本的环境治理做出了重要的贡献。调查中发现，在日本环境厅成立，甚至在“公害对策基本法”公布实施之前，日本的公害问题已相当严重，1965年5月新泻地区的水痦病已比正式确认，它是一种水质污染的汞中毒事件，并于1967年6月提起诉讼。其后，1967年9月大阪地区地区四日市的气喘公害事件以及1968年3月富山县的痛痛病事件均提起了公诉。因此可见，当时的环保法律是在当地住民的抗争措施后才加速进行，地方住民的抗争行动自下而上推动日本环保政策的不断完善。日本现进入最发达国家行列，拥有了工业大国中最高的人均寿命和森林覆盖率，以及最发达的环保产业。循环经济的理念不仅被写进日本的法律条文里，也深深地扎根在日本国民的心中。我们在仓敷水岛工业区みずしま财団和大阪西淀川あすぞらら财団见学时看到有专门的环境宣传教育场所，备有大量的相当直观、通俗的宣传文字资料供参观者免费索取，通常这些地方还备有集知识性、趣味性、教育性于一体的录像、动画，甚至是精美的模型供参观者学习。